1. Quy định về tiền sự, nhận thức về việc xác định tiền sự của cá nhân vi phạm. 

Tính đến thời điểm hiện nay, ngoài điểm b Mục 2 Phần II Nghị quyết số 01-HĐTP ngày 18/10/1990 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao quy định: “...Người đã được xóa kỷ luật, xóa việc xử phạt vi phạm hành chính (tức là đã được coi như chưa bị kỷ luật, chưa bị xử phạt vi phạm hành chính) thì không coi là có tiền sự. Đối với các quyết định xử lý của cơ quan, đoàn thể, tổ chức xã hội mà pháp luật chưa quy định thời hạn để được coi như chưa bị xử lý, nếu tính từ ngày ra quyết định xử lý đến ngày phạm tội đã quá 1 năm, thì không coi là có tiền sự nữa” thì chưa có văn bản pháp luật nào quy định cụ thể về khái niệm “Tiền sự”. Do đó, khái niệm tiền sự được các cơ quan tố tụng, những người có thẩm quyền tố tụng hiểu theo nhiều cách khác nhau.

Cách hiểu thứ nhất: Tiền sự được xem là đặc điểm nhân thân chỉ người thực hiện hành vi vi phạm pháp luật bị kỷ luật, bị xử phạt vi phạm hành chính mà chưa được xóa kỷ luật, xóa việc xử phạt hành chính. Nghĩa là, tất cả những người bị kỷ luật, bị xử phạt vi phạm hành chính mà chưa được xóa kỷ luật, xóa việc xử phạt hành chính thì được xem là người đó có “Tiền sự”.

Cách hiểu thứ hai: Tiền sự được hiểu là những người thực hiện hành vi vi phạm pháp luật có dấu hiệu tội phạm nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự, bị kỷ luật, bị xử phạt vi phạm hành chính mà chưa được xóa kỷ luật, xóa việc xử phạt hành chính (chưa hết thời hạn quy định tại Điều 7 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012).

Quan điểm của tác giả: Thống nhất với cách hiểu thứ hai, người có tiền sự là người đã bị kỷ luật hành chính, xử phạt vi phạm hành chính về hành vi vi phạm pháp luật có dấu hiệu tội phạm nhưng chưa đến mức xử lý hình sự, mà chưa được xóa kỷ luật, chưa được xóa việc xử phạt hành chính. Tiền sự là một tình tiết về nhân thân người vi phạm, được xem xét, cân nhắc khi quyết định hình thức và mức độ xử lý khi người có tiền sự có hành vi vi phạm pháp luật mới.

Trong thực tiễn, một số cơ quan tố tụng, người có thẩm quyền tố tụng đánh giá và cho rằng tất cả các quyết định kỷ luật, quyết định xử phạt vi phạm hành chính chưa hết thời hiệu theo quy định tại Điều 7 Luật Xử lý vi phạm hành chính thì đều bị xem là có tiền sự. Điều này dẫn đến sự không thống nhất trong đánh giá đặc điểm nhân thân của người phạm tội, gây bất lợi cho người phạm tội. Bởi vậy, rất cần có văn bản pháp luật chính thống quy định và làm rõ: Khái niệm về tiền sự; khi nào xem việc xử phạt hành chính là tiền sự; phải chăng một người bị xử phạt hành chính và được coi là có tiền sự khi:

+ Hành vi vi phạm bị xử phạt hành chính là hành vi có dấu hiệu của tội phạm nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự.

Ví dụ: Các trường hợp bị xử phạt hành chính và được coi là tiền sự như hành vi đánh bạc lần đầu (tổng số tiền thu được dưới 5 triệu đồng), trộm cắp tài sản lần đầu có giá trị dưới 02 triệu đồng...

+ Đã có quyết định xử phạt hành chính nhưng chưa được xóa kỷ luật, chưa được xóa việc xử phạt hành chính.

Khi người bị xử phạt vi phạm hành chính thỏa mãn các điều kiện nêu trên thì bị coi là có tiền sự. Nói cách khác, không phải mọi trường hợp bị phạt vi phạm hành chính đều coi là tiền sự. 

Ví dụ: Trường hợp vi phạm giao thông thông thường nếu hành vi vi phạm này chỉ bị xử phạt tiền và không có dấu hiệu tội phạm thì không được coi là tiền sự.

Việc xác định quyết định xử phạt hành chính nào (đang còn thời hiệu) là tiền sự vẫn đang có “tranh cãi”, chưa được xem xét, đánh giá, áp dụng giữa các cơ quan tố tụng. Vì vậy, rất cần thiết phải có văn bản luật hướng dẫn quy định rõ về vấn đề trên.

2. Vấn đề áp dụng tiền sự trong thực tiễn đấu tranh phòng, chống tội phạm

Theo quy định tại khoản 1 Điều 7 Luật Xử lý vi phạm hành chính thì các trường hợp được coi là chưa bị xử phạt vi phạm hành chính để làm xác định tiền sự gồm:

Thứ nhất, cá nhân, tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính, nếu trong thời hạn 06 tháng, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt cảnh cáo.

Thứ hai, cá nhân, tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính nếu trong thời hạn 01 năm, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt hành chính khác (khác quyết định xử phạt cảnh cáo).

Thứ ba, cá nhân, tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính nếu hết thời hiệu thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính mà không tái phạm thì được coi là chưa bị xử phạt vi phạm hành chính.

Thời hiệu thi hành quyết định xử phạt hành chính được quy định tại Điều 74 Luật Xử lý vi phạm hành chính, cụ thể: Thời hiệu thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính là 01 năm, kể từ ngày ra quyết định, quá thời hạn này thì không thi hành quyết định đó nữa, trừ trường hợp quyết định xử phạt có hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả thì vẫn phải tịch thu tang vật, phương tiện thuộc loại cấm lưu hành, áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả trong trường hợp cần thiết để bảo vệ môi trường, bảo đảm giao thông, xây dựng và an ninh trật tự, an toàn xã hội; trường hợp cá nhân, tổ chức bị xử phạt cố tình trốn tránh, trì hoãn thì thời hiệu nói trên được tính kể từ thời điểm chấm dứt hành vi trốn tránh, trì hoãn.

Trong thực tiễn rất nhiều trường hợp bị xử phạt vi phạm hành chính nhưng không thi hành sau đó lại tiếp tục vi phạm. Việc có xem xét xử lý hình sự hay không vẫn còn có một số vướng mắc do chưa có văn bản hướng dẫn về việc “cố tình trốn tránh, trì hoãn” của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Vậy như thế nào là trốn tránh, trì hoãn theo quy định của điều luật trên?

Về vấn đề này có 2 quan điểm:

Quan điểm thứ nhất cho rằng: Người có thẩm quyền ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính đã gửi quyết định xử phạt đúng theo quy định, người bị xử phạt phải có trách nhiệm chấp hành quyết định này trong thời hạn 10 ngày, hoặc thời hạn ghi trong quyết định kể từ khi nhận quyết định xử phạt vi phạm hành chính.

Tuy nhiên, các đối tượng vẫn chưa nộp tiền phạt hoặc họ đã được xác minh là không có tài sản để thi hành nhưng không có đơn xin miễn, giảm thi hành quyết định xử phạt hành chính là do họ đã trốn tránh, trì hoãn việc thi hành quyết định. Do đó, vẫn xem xét các đối tượng này có tiền sự.

Quan điểm thứ hai cho rằng: Người có thẩm quyền xử phạt đã ra quyết định xử phạt có trách nhiệm theo dõi, kiểm tra việc chấp hành quyết định xử phạt của cá nhân, tổ chức bị xử phạt và thông báo kết quả thi hành xong cho cơ quan quản lý cơ sở dữ liệu về xử lý vi phạm hành chính của Bộ tư pháp, cơ quan tư pháp địa phương. Đồng thời để đảm bảo quyết định hành chính được thi hành nghiêm túc thì cơ quan có thẩm quyền phải ra quyết định cưỡng chế nếu người bị xử phạt vi phạm hành chính không tự nguyện thi hành theo Điều 86 Luật Xử lý vi phạm hành chính.

Như vậy, nếu hết thời hạn quy định mà người bị xử phạt không chấp hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính và người hoặc cơ quan có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính không có bất kỳ biện pháp nào buộc người bị xử phạt phải chấp hành quyết định đó thì không thể nói người bị xử phạt cố ý trốn tránh, trì hoãn. Do đó, không có căn cứ để áp dụng khoản 2 Điều 74 Luật Xử lý vi phạm hành chính đối với họ để tính thời hiệu thi hành quyết định kể từ thời điểm chấm dứt hành vi trốn tránh, trì hoãn.

Tuy nhiên, hiện nay chưa có văn bản luật nào hướng dẫn về việc “cố tình trốn tránh, trì hoãn” thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính.

Liên quan về nội dung này, tại Công văn giải đáp số 5887/VKSTC-V14 ngày 05/12/2019 về việc giải đáp một số khó khăn, vướng mắc liên quan đến quy định của BLHS, BLTTHS năm 2015 và thi hành án hình sự, VKSND tối cao đã trả lời: 

Khoản 2 Điều 73 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “Người có thẩm quyền xử phạt đã ra quyết định xử phạt có trách nhiệm theo dõi, kiểm tra việc chấp hành quyết định xử phạt của cá nhân, tổ chức bị xử phạt và thông báo kết quả thi hành xong quyết định cho cơ quan quản lý cơ sở dữ liệu về xử lý vi phạm hành chính của Bộ Tư pháp, cơ quan tư pháp địa phương”. Trường hợp người bị xử phạt vi phạm hành chính không tự nguyện chấp hành quyết định xử phạt và không thuộc các trường hợp hoãn thi hành quyết định phạt tiền; giảm, miễn tiền phạt theo quy định tại Điều 76 và Điều 77 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì phải bị cưỡng chế thi hành theo quy định tại các điều 86, 87 và 88 Luật này. Do vậy, cá nhân, tổ chức bị xử phạt chỉ bị coi là cố tình trốn tránh, trì hoãn việc chấp hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính khi đã bị áp dụng biện pháp cưỡng chế theo quy định pháp luật (bao gồm cả việc ra quyết định cưỡng chế và tổ chức thi hành việc cưỡng chế theo các điều 86, 87 và 88 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và Nghị định số 166/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính) mà vẫn không thi hành; đồng thời, cố tình tìm cách trốn tránh, trì hoãn việc chấp hành quyết định đó như tẩu tán tài sản, gây khó khăn cho việc thi hành... Nếu hết thời hạn quy định người bị xử phạt không chấp hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính mà cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định xử phạt không có bất kỳ biện pháp nào buộc người bị xử phạt phải chấp hành quyết định đó thì không thuộc trường hợp người bị xử phạt cố tình trốn tránh, trì hoãn việc thi hành quyết định.

Tuy nhiên đây chỉ là văn bản giải đáp đơn ngành nên việc áp dụng vào thực tiễn giải quyết vụ án, vụ việc chưa thực sự thống nhất. Trong thời gian tới, liên ngành cấp trên cần ban hành hướng dẫn cụ thể về vấn đề này để thống nhất trong áp dụng pháp luật.

Ngoại trừ trường hợp người bị xử phạt vi phạm hành chính có hành vi trốn tránh việc chấp hành quyết định xử phạt thì còn có những trường hợp cơ quan, người có thẩm quyền dường như bỏ quên việc theo dõi, kiểm tra việc người vi phạm chấp hành quyết định xử phạt dẫn đến hết thời hiệu thi hành quyết định xử phạt (Theo Điều 74 Luật Xử lý vi phạm hành chính), theo đó người bị xử phạt đương nhiên được xem là chưa xem là chưa bị xử phạt vi phạm hành chính (không có tiền sự). Điều này cũng đã tạo nên sự bất cập, không công bằng trong áp dụng và xử lý các trường hợp người phạm tội cũng từng bị xử phạt hành chính trong cùng một thời điểm.

Ví dụ: Nguyễn Văn A và Nguyễn Văn B đều thực hiện hành vi trộm cắp tài sản vào ngày 20/4/2022 với tang số lần lượt là 1.200.000 đồng và 1.500.000 đồng và ngày 15/5/2022, bị Cơ quan điều tra Công an huyện B ra quyết định xử phạt hành chính, mức tiền phạt 1.500.000 đồng. Đến ngày 25/7/2022, Nguyễn Văn A chấp hành quyết định xử phạt còn Nguyễn Văn B nhận quyết định nhưng không nộp phạt cũng không có cơ quan nào nhắc nhở, yêu cầu việc nộp tiền phạt (Nguyễn Văn B vẫn sinh sống tại địa phương).

Ngày 10/7/2023, Nguyễn Văn B và Nguyễn Văn A tiếp tục thực hiện hành vi Trộm cắp tài sản với tang số 1.000.000 đồng. Nguyễn Văn A bị khởi tố về tội Trộm cắp tài sản theo điểm a khoản 1 Điều 173 Bộ luật Hình sự còn Nguyễn Văn B do tiền sự về hành vi trộm cắp đã hết thời hiệu (được xem là chưa bị xử phạt hành chính) nên Nguyễn Văn B chỉ bị xử phạt hành chính.

Qua tình huống nêu trên có thể thấy sự bất cập rõ trong quy định pháp luật dẫn đến sự thiếu công bằng giữa những người cùng thực hiện hành vi phạm tội như nhau. Một bên Nguyễn Văn A chấp hành quyết định xử phạt của cơ quan có thẩm quyền thì thời hiệu tính sau 1 năm từ ngày nộp phạt mới được xem là chưa bị xử phạt hành chính còn Nguyễn Văn B không chấp hành việc nộp phạt nhưng do sự thiếu đôn đốc, kiểm tra, theo dõi của cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định xử phạt hành chính theo quy định tại Điều 73 Luật Xử lý vi phạm hành chính nên quyết định xử phạt đối với Nguyễn Văn B không được thi hành; các cơ quan không có biện pháp xác minh, cưỡng chế thi hành và không có cơ sở xác định B trì hoãn, trốn tránh việc thi hành quyết định xử phạt. Vì vậy, ngẫu nhiên Nguyễn Văn B được hưởng thời hiệu theo Điều 74 Luật Xử lý vi phạm hành chính (Thời hiệu thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính là 01 năm, kể từ ngày ra quyết định, quá thời hạn này thì không thi hành quyết định đó nữa...). Việc Nguyễn Văn B được hưởng thời hiệu theo Điều 74 Luật Xử lý vi phạm hành chính, được coi là chưa bị xử phạt vi phạm hành chính và không bị xem xét khởi tố trong vụ án nói trên là do lỗi của cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định xử phạt hành chính. 

Hiện nay, tại Bộ luật Hình sự năm 2015, có 64 điều luật trên tổng số 425 điều luật cụ thể quy định cấu thành tội phạm “đã bị xử phạt vi phạm hành chính...mà còn vi phạm” nhưng thực tiễn áp dụng tại các cơ quan tố tụng còn khác nhau. Do vậy, Liên ngành Trung ương cần thiết sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật nhằm đảm bảo việc đánh giá, áp dụng tiền sự làm căn cứ khởi tố vụ án, khởi tố bị can, không làm oan, sai, bỏ lọt tội phạm, đảm bảo cho pháp luật được thực thi thống nhất và hiệu quả./.

Tác giả: Văn Đông và Hoài Nam - VKSND tỉnh Quảng Trị